《健康食品管理法》第21條修正案爭議之釐清

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健康食品管理法第21條修正案不能一錯再錯-----

文◎蔡本源(直銷智庫協會研究員、全國商業總會會務顧問、直銷商業同業公會顧問) 2011.08.29 健康食品管理法立法上的第一次犯錯

   民國88年2月3日制定通過的健康食品管理法在立法院審查時，該法第21條第1項只有規定處罰「未經核准擅自輸入或製造」健康食品的行為，處三年以下有期徒刑，得併科新台幣一百萬元以下罰金。但對於違反第6條第1項:「食品非依本法之規定，不得標示或廣告為健康食品」，卻漏未訂有處罰規定，是後來在朝野協商時發現後才「硬搭便車」，將「或違反第6條第1項」的規定，補行插入在第21條第1項內。健康食品管理法第 21 條第1項條文全文如下:「未經核准擅自製造或輸入健康食品或違反第六條第一項規定者，處三年以下有期徒刑，得併科新台幣一百萬元以下罰金。」
   惟「未經核准擅自輸入或製造」健康食品的行為與未依該法取得健康食品許可卻有「標示或廣告」的行為，兩者之行為態樣與不法內涵程度明顯有別，將後者亦處以刑事罰三年以下有期徒刑，得併科新台幣一百萬元以下罰金，較之藥事法91條及食品衛生管理法45條對同樣是標示或廣告的行為，均只是處以行政罰。該法將違反第6條第1項的規定，補行插入第21條第1項，明顯已違反法律的「相當性及衡平性原則」，這是健康食品管理法立法上的第一次犯錯。

健康食品管理法立法上的疏漏

   此外，雖然該法第6條條第2項有規定:「食品標示或廣告提供特殊營養素或具有特定保健功效者，應依本法之規定辦理之」，即一般食品雖無標示或廣告「健康食品」字樣或「健康食品標章」，但也不得有標示或廣告「提供特殊營養素或具有特定保健功效」之情形，只是該法實施後才發現，所有罰則的條文對違反第6條條第2項規定者並無任何處罰之規定。
   為此，衛生福利部竟不思修法改善，逕自認為同法第21條第1項罰則規定即可權宜作為違反同法第6條第2項之裁處依據，以致發生部分執法者為了績效，強逼涉案業者認罪協商而成罪；或有一審判決有罪，二審判決無罪之遲來正義，造成業者擺盪於有罪無罪間之窘境，也導致無辜業者受到訴訟之累與商譽斲傷，以致心灰意冷離開健康食品業，造成消費者與產業之重大損失。
   有鑒於此，一些有識之立法委員為亡羊補牢，於立法院提出修法；民國103年1月2日趙委員天麟召開第8屆第4會期社會福利及衛生環境委員會「健康食品管理法第21條罰則明確化」審查公聽會，雖然與會的學者專家多數以為，現行健康食品管理法第6條第2項的規定，它所規範的對象是食品標示及廣告保健功效但未依法律規定辦理的行為，業者並未違法直接標示或廣告「健康食品」字樣或使用「健康食品標章」小綠人標章，且這並不代表它的食品本身有任何的問題，而是標示或廣告保健功效上的問題，這與違反第6條第1項的規定行為態樣與不法內涵亦不相同。如果以刑事罰作為處罰，並不符合「刑罰的最後性原則、罪刑相當性原則及罰則比例原則」。可惜該修正案最後還是無疾而終。

監察院對衛生福利部提出糾正案

   為此，監察院109年1月22日曾對衛生福利部提出糾正案，認為該部竟逕自認為同法第21條第1項罰則規定，即可權宜作為違反同法第6條第2項之裁處依據，在法制上，其犯罪構成要件規定，確難謂為明確，致地方衛生機關依衛生福利部見解認定違法之案件，業經法院多數判決認定，該法對於保健功效之項目及範圍欠缺明確，以及援引類推適用相關法條違反罪刑法定原則，實難據以論罪科刑。同時要求主管機關衛生福利部盡速修法，以彌補此一法律不確定性(法條明確性原則)，以杜司法爭議，並保障民眾的權益在案。
   由於主管機關衛生福利部不動如山，才又有一些有識之立法委員再次於立法院提出修法，林岱樺委員等16人擬具「健康食品管理法增訂第21條之1條文草案」，並經陳瑩委員於109年11月16日召集立法院第10屆第2會期社會福利及衛生環境委員會第10次全體委員會審議通過，可惜至今仍然未能順利排入立法院二讀的議程。

司法院、法務部、衛生福利部竟又提出不同意除罪化的意見

   立法委員林岱樺國會辦公室曾於110年1月27日召開「健康食品管理法(下稱本法)第21條之1」修正草案討論會一案，司法院、法務部、衛生福利部基層竟一致提出不同意除罪化的意見，惟詳究其所提出的書面意見，實有昧於審判事實，胡亂類比，魚目混珠之嫌。茲分別批駁如下:
   司法院認為，「如食品有健康食品管理法(下稱本法)第6條第2項標示或廣告提供特殊營養素或具有特定保健功效，亦符合本法第2條所規定之健康食品定義，與違反第6條第1項之行為無異，兩者不法內涵實屬相當。」，該意見顯有倒果為因之嫌，其主要問題是，先假設違反第6條第2項可類推適用第1項規定，然後引用本法第2條規定推論出兩者行為不法內涵實屬相當，這是將第6條兩個不同的行為樣態，硬是引用本法第2條規定將之畫上等號，法理不通，令人無法苟同。
   退一步言，因為行為的不法內涵本是刑罰規範的先驗性。換句話說，應該要先確認行為的不法內涵程度是否已達刑事不法，才有考量是否應予以刑事處罰的問題。法理上，無論違反第6條第1項或第2項，因為並不代表它的食品本身有任何的問題，均無予以刑事處罰的必要性。另外司法院所提同法第14條連結至第24條規定，係指業經許可之健康食品的不實標示或廣告，應與本案無關，不應胡亂牽拖。    
   至於法務部的意見大體上是呼應司法院之意見，且無視大多數法官多以「罪刑法定原則」判決違反第6條第2項無罪之事實，竟以判決違反第6條第1項案件統計，誤導委員說修法將與實務審判有罪有違，完全是平行世界的思考，令人扼腕，殊不可採。
   另外衛生福利部舉出藥事法、健康食品管理法、食品安全衛生管理法的三法罰則比較表，卻疏漏健康食品管理法第12條第5款及第21條有關違反假冒或冒用罰則之規定，必須予以補充導正。

藥事法、健康食品管理法、食品安全衛生管理法的罰則比較

   爰此，作者再加整理一次現行藥事法、健康食品管理法、食品安全衛生管理法三法三種不同違法行為樣態及其罰則的比較表，予以反駁如下：

主管機關衛生福利部不能一錯再錯

   綜上，觀諸三法之比較，相較於藥事法及食安法，對於違反健康食品管理法第6條第1項之強制許可規定者，處以「刑事罰」之罰則，確實過苛，實為惡法，本就應及早改為「行政罰」。至於對於違反健康食品管理法第6條第2項之許可規定者，現行健康食品管理法第21條第1項確屬疏漏未規定罰則，業經監察院糾正及大多數法院判決無罪在案。
   由於違反健康食品管理法第6條第2項與違反第6條第1項的違規行為內容要件及輕重程度並不相同，更不能處以相同的「刑事罰」，以免違反立法之「比例原則」。又揆諸現行藥事法及食安法對相同行為之罰則，均是處以「行政罰」，基於立法的「衡平性原則」，立法院諸多立法委員所提出增列第21條之1，對違反第6條第2項規定者，處新臺幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰之「行政罰」，實屬適當。
   茲在此誠摯的呼籲主管機關衛生福利部不能一錯再錯，應該從善如流，校正回歸，順應民意，不要再當保健食品產業的絆腳石，盡速遵照監察院的糾正指示，全力協助有識的立法委員們，讓這次的修法可以順利審議通過，俾健全我國保健食品之法制，並促進保健食品產業之正常發展，善莫大焉!